内容提要：财政管理體制需要适應政權體制，并滿足政權體制的需要。本文闡述了陝甘甯邊區抗日民主政權财政管理體制的曆史演變過程，重點分析了邊區政府在抗戰時期不同階段實行統一财政的模式及其形成的分級财政管理體制雛形。邊區建立的這種統一領導下的分級财政管理體制框架反映了邊區、分區與縣市不同層級政府間的縱向财政關系。總體上，邊區抗日民主政權的财政管理體制框架形成了集權與分權相結合、在統一領導下進行适度分權的時代特色，曆史意義深遠，後續影響了解放區甚至新中國的财政管理體制。
關鍵詞：陝甘甯邊區統一财政分級财政管理體制
财政管理的集權與分權是中國财政管理體制演變的主要脈絡。國民政府時期，開始借鑒和引進西方财政制度，嘗試建立分稅制财政新體制。1927年7月19日，制定了《劃分國家收入地方收入标準案》和《劃分國家支出地方支出标準案》，并于1928年11月公布施行，自此将财政收支劃分為中央與地方兩個層級，确立了分稅制财政體制，将重要稅源劃歸中央，地方一級則側重于省财政，縣财政則沒有獨立的賦稅收入。①中華人民共和國成立後國家财政管理體制的集權與分權也幾經變化。1950年3月24日政務會議通過《政務院關于統一管理1950年度财政收支的決定》，②國家開始實行高度集中，統收統支的财政管理體制，中央集中掌管全國的财政收支大權，用有限财力進行國民經濟的恢複與改造，但實踐中過度集中的财政管理體制無法照顧到各地的經濟情況。随後，中央開始下放财權，“自1951年度起，國家财政的收支系統，采取統一領導分級負責的方針。實行下列三級制：中央級财政；大行政區級财政；省（市）财政”，③其中，中央級财政稱為中央财政，大行政區級及以下财政，均稱為地方财政。各級财政收支系統依據一定的原則進行劃分。三年困難時期，中央又恢複經濟的集中統一管理，财政方面重新收權，整頓預算外資金。1965年國民經濟全面好轉後，中央再次實行分權。改革開放後，為了調動地方的積極性，中央實行“放權讓利”，推行“分竈吃飯”“劃分收支、分級包幹”的财政管理體制。後來随着社會主義市場經濟體制的确立，1993年12月15日國務院頒布《關于實行分稅制财政管理體制的決定》，開始實行分稅制财政管理體制。④
可以看出，近代以來的财政管理體制，幾乎都是圍繞集權與分權來變動，其整體上呈現中央統一領導下進行适度分權、尋求集權與分權相平衡的态勢，并體現出相應時段的時代特征。而陝甘甯邊區作為中共中央的駐地，其對财政管理體制的探索無疑會受到曆史與當時社會經濟環境的影響，同時，也會影響後續解放區甚至新中國的财政管理體制。但目前學界對于陝甘甯邊區（以下或稱“邊區”）财政管理體制的探索還缺乏深入探讨，本文即以其為研究對象，并對邊區内部包括邊區、分區、縣市三級機構的财政關系進行分析，不涉及邊區與中共中央的财政關系。①
陝甘甯邊區政府機關、學校和部隊的經費供給由兩個部分組成：一個部分是邊區财政供給，另一個部分是各開支單位的生産自給。在抗戰時期的不同年份，邊區各單位開支獲得的财政供給部分與生産自給部分的比例是不同的，這也從一個側面反映了邊區财政集權與分權程度的不同。邊區政府先後實行了統一領導、分散經營；統籌統支為主、自給自足為輔；統一領導、分區統籌的财政管理模式。具體對于财政供給部分的管理，邊區政府初創了分級财政管理模式，初步形成了分級财政管理的體制框架，即在邊區分設幾個相對獨立的财政級次，如分設邊區和縣市兩級财政，并明确規定兩級财政各自的收支範圍和責任。實行分級管理保持了地方财政的相對獨立性。
一、統一财政管理體制的提出
1935年10月中共中央和紅一方面軍到達陝北，随後，陝北蘇區改稱為中華蘇維埃共和國臨時中央政府西北辦事處（以下簡稱“辦事處”）。辦事處成立之初，由于所轄地區生産力水平相對較低，經濟較為落後，财政異常困難。在此形勢背景下，邊區政府有必要集中财力，統一财政，以便支持相應的鬥争。辦事處成立後，财政管理即由之前較分散的管理改為集中管理。②11月16日辦事處發出訓令，要求各級政府和紅軍政治部改進财政工作：“收入與支出必須絕對統一，部隊與地方政府收入解交金庫，其開支則按照預算發給。”③随後，辦事處連續發布了幾個政府通令，布置統一财政的工作。
抗戰爆發後，民族矛盾上升為當時國内的主要社會矛盾。為了發展抗日民族統一戰線，中國共産黨調整了根據地革命政權的稱謂。1937年9月6日，中國共産黨宣布中華蘇維埃人民共和國臨時中央政府④西北辦事處改稱陝甘甯邊區政府，中國共産黨也建立起适應抗戰需要的各種政治制度。邊區政府是民主集中制的政府，主張實行地方自治，為邊區建設民主财政奠定了政權基礎。
1937年12月21日，邊區政府承繼西北辦事處号召“統一财政”的精神，規定“自令到之日起，不論任何機關、部隊、團體，必須遵照‘統一财政’的原則，建立其财政系統，絕對不許可再有自收自用等事情發生”，且“各機關、部隊、團體一切收入，無論數目多少，都要随時交縣政府第一科，然後再由該科轉交金庫”。1938年9月8日，邊區政府再要求“統一一切财政收入和公有财産的保管，……凡是一切大小收入、沒收、罰款、募捐等等收入，均應統一于财政機關”“凡是一切公産，……均由财政機關完全登記，其所有收入，概歸财政機關。”9月25日邊區政府又提出：“絕對不許再有自收自用，假造賬 簿，任意募捐，貪污浪費等情事發生；另一方面，我們根據每月财政的收入，合理的統籌分配，以免在支付上顧此失彼”。⑤這些通令為統一邊區财政奠定了制度基礎。顯然，這些通令都是在土地革命時期統一财政的基礎上提出來的，體現了統一财政、集中收付的精神。
根據1940年11月的《陝甘甯邊區财政概況》的記錄，經過三年的建設，邊區建立起了統一财政制度，收入上有了統一的累進稅，支出上有統一的預決算制度，機構上加強了統一的财政領導，建立起金庫制度，克服了過去自收自用、各自為政的現象，①初步建立起統籌統支的财政制度。
二、統一領導、分散經營
1940年開始，邊區财政陷入最困難的時期。邊區政府被迫拖欠、減發黨政軍機關的經費，嚴重影響了政府機關和軍隊等工作人員的生活。在如此嚴峻的形勢下，過分集中的财政管理體制難以照顧到各地的實際情況，之前提出統一财政的管理模式在實踐中很難運行。于是邊區政府開始調整财政管理方針，提出“統一領導、分散經營”，即在邊區政府統一領導下，财政廳鼓勵各個機關部隊自己想辦法，在不影響工作和戰鬥的情況下從事生産活動或做生意，以解決機關部隊自身的經費需要。②毛澤東指出，“黨必須努力領導人民發展農業生産和其他生産事業，并号召根據地的機關、學校、部隊盡可能地實行生産自給，以便克服财政和經濟的困難。”③1940年11月12日，邊區中央局做出了《關于開展邊區經濟建設的決定》，指出邊區開展經濟建設刻不容緩，要求通過自力更生開展邊區經濟建設，使邊區由半自給自足轉變為完全自給自足，保障長期抗戰部隊的供給，進一步改善人民生活。④11月23日，針對當時的财政經濟形勢邊區中央局又明确提出，“邊區的建設事業應以分工合作與集中領導的（為）為原則，有計劃的分散經營，有系統的集中領導，建立全邊區的建設網絡。”⑤
1941年1月皖南事變發生，國民黨對邊區的軍事與經濟封鎖加劇，國民政府完全停發邊區的抗日軍饷，外援完全斷絕。為了應對突如其來的困難，邊區采取了一系列緊急措施，其中與财政管理相關的措施包括“确立獨立自主，統一領導，分散經營的原則，給各機關部隊一部分生産資金，各自經營解決經費困難。”“加強稅收工作，建立稅收系統（成立稅務總局），征收營業稅，以全部稅款作為中央及邊區經費保證。”“清理公産，整頓地方稅，将公産及牲畜買賣稅（手續費）與鬥傭費之一半劃歸各縣作為生産自給之保證。”⑥如在分散經營的方針下，三五九旅1941 年經費總開支9070443元（糧食由上級發給除外），其中，政府發放1954540元，占總開支的21.5% ,自給7115903元，占總開支的78.5%。⑦
在财政管理體制建設方面，邊區政府探索建立分級财政管理體制，嘗試建立相對獨立的地方财政。早在1941年初，針對邊區的财政供給，開始采取分級财政管理，具體分設邊區和縣市兩級财政，每級财政各有其獨立的财政收支範圍。⑧需要說明的是，此時分區是邊區政府的派出機構，不具備獨立的财政收支權限。鄉政權作為邊區最基層的行政單位，采取議行合一的機構形式，暫時也不具備獨立的财政收支權限。⑨1941年1月1日公布的《陝甘甯邊區各縣市地方财政收支暫行章程》明确了縣市的财政收支範圍，指出，為加強各縣市财政收入，增加抗戰财力，各縣市地方财政收入範圍具體包括公産、牲畜買賣手續費、鬥傭、司法罰金、國民教育經費不足勸募款、合理負擔社會教育費課本費等。并且，“公産的全部收入充作各該縣市生産自給不足時，補充教育經費之教育基金。”“牲畜買賣手續費、鬥傭和司法罰金的50%劃歸各縣市地方經費之用，50%由邊府調撥之。”“各縣市政府及所屬各機關，除糧食由邊府統支外，所有經費應劃歸地方财政支辦，以期做到收支适合自給自足的原則。”“地方财政收入總合，在正确的财政政策下能每年增加者，得将其曆年增加數目的二分之一劃歸各縣市擴充經費之用，以示獎勵。”①顯然，這裡的公産收入用于教育；牲畜買賣手續費、鬥傭和司法罰金相當于邊區政府與縣市兩級财政的共享收入；縣市政府及所屬機關的開支由地方财政滿足；地方财政收入每年增加額的一半可以留歸地方自用，以此調動地方财政的積極性。這樣，地方财政的收支就有了明确的制度依據，保障了地方财政的相對獨立性。另外，基層參議會負有決定收入負擔之分配權，體現了基層自治的精神。1941年11月20日邊區政府規定，“在鄉村中負擔分配之權，即規定各戶負擔等第與數額之權，屬于鄉參議會或村民大會，任何其他機關，不得越俎代庖。”②
同時，各項收入的征收權在各級政府之間也有初步的大緻分工。“正稅中有鹽稅、貨物稅、商業稅歸稅局征收；牲畜買賣手續費、鬥傭歸縣政府、區政府直接征收，有的歸稅局代收。”③這樣就在不同層級的政府稅收機構（邊區稅務局與縣區征收局）之間大緻形成了各稅種征收權的粗略劃分。
邊區政府強調分級财政管理必須是在統一領導之下。邊區政府多次發文強調地方财政是邊區統一财政的有機組成部分，稅收的決策權集中在邊區政府，地方不得随意征稅。“各縣市财政收入，如欲另辟稅源得經縣參議會通過，向邊府呈請批準後，才能實施，否則不能另立名目擅自征收。”另外，“各縣市有特殊情形實不能做到自給者，得聲叙理由呈請邊區政府酌量補助之。”④邊區财政廳對各縣市視其不同情況給予一定的補助，以保障各縣市自覺接受邊區财廳的統一領導。
可見，陝甘甯邊區在1941年就開始出台文件要求實施分級财政管理體制，明确界定邊區和縣市兩級政府的收支範圍，初步形成了分級财政管理體制的大緻框架。邊區政府還明确強調其集中執掌着收入項目變動的權力，地方政府不得随意增加稅費，反映了地方财政必須接受邊區統一領導。
三、統籌統支為主、自給自足為輔
1941年邊區又出現各個機關為了自給，各自為政，自收自用的現象，破壞了預決算制度，各機關之間苦樂不均，造成邊區财政經濟一定程度上的混亂。“挪用公款以及倚靠生産收入，任意揮霍浪費的各種各樣的本位主義，各機關浮報冒領的損失與浪費；經費财政收支上的各機關私自挪用，甚至強 迫稅收上的亂收亂罰以及嚴重的漏稅現象。”⑤
針對上述情況，1941年下半年邊區開始強調加強集中領導。11月邊區政府指出：“統一财政收支：明年各機關經費，改為十分之三生産自給，十分之七由财廳支付，同時實行統籌統支，各機關生産計劃，必須事先呈報政府核準。其收入須按月向财廳報解，切實執行‘分散經營、集中領導’的原則，各縣地方的收入，亦須一律報解财廳。支出方面：須各機關事先造具預算，交由财廳編造總概算，送經參議會通過成立總預算後，方準開支”。⑥12月15日邊區财政廳規定，邊區财政采取統籌統支為主、自給自足為輔的原則，并要求在 1942年度實行初步的統籌統支，逐漸過渡到将來的完全統籌統支。政府對各機關、部隊、學校人員衣食所需以及辦公用品，一部分發給經費，一部分以實物供給，不足的部分由其生産自給。具體說來，津貼費、糧食、草料、食鹽、被服、書報、器材等項劃歸邊區政府全部承擔；夥食費、辦公雜支費、路費、特别費則由邊區政府與各開支單位共同承擔；蔬菜、肉食則是由各開支單位承擔。同時邊區财政廳還提出了邊區經費供給與實物供給的具體标準。①實踐中，邊區開始扭轉前期過于分散的做法，強調集中領導和統一管理，由财政廳統一籌措收入、統一分配。邊區 還要求防止與反對隻要“統支”不要“統籌”的本位主義，将各開支單位的生産收入列為财政收入，建立統一的收支制度、供給制度和審計制度。由此，邊區财政逐漸由半統籌統支向正規完全的統籌統支過渡，邊區的财政經濟形勢逐步好轉。早在1942年2月20日，毛澤東緻電周恩來，就指出：“财政經濟今年亦有辦法，邊區現實行半統籌統支半自給自足制度，已走上軌道，不怕封鎖了。”②
此時邊區财政同樣有邊區财政收入與縣市地方财政收入之分。其中，地方收入包括公産收入、鬥傭、牲畜手續費、罰沒收入等，《陝甘甯邊區三十一年度邊區财政實行統籌統支辦法》就地方收入做了規定：“各縣公産收入，全部劃作縣教育經費基金，由縣教育基金保管委員會适當分配，按時呈報财、教兩廳備案。但對公産本身，非呈經财、教兩廳核準，不得随意變賣或變更其原來之狀态，違者議處”“各縣鬥傭、牲畜手續費由縣政府協助稅局征收，送交金庫留作地方經費基金”“各縣之罰沒品以及司法罰款、行政罰款須随時送交金庫轉繳财廳。”③顯然，這些關于地方收入的征收及其分配使用的規定也反映了統籌統支的精神，邊區财政的集中管理較為明顯。
四、統一領導、分區統籌
随着邊區财政經濟的發展，在1942年的實踐推行過程中，财政管理很快又出現了集中太快的現象。④于是，1943年開始推行“統一領導、分區統籌”的财政方針，即在統一政策标準制度下，以分區為單位進行統籌，由各分區财經分會負責統一制定各分區内部的财政收支計劃。同時根據各分區的情況，包括生産基礎強弱、脫離生産人員的多少、地方稅收的情況等，将經費任務包給各分區自籌，邊區财政廳提供一定的補助。比如，1943 年綏德分區由财政廳補助邊币一千萬元。⑤相對1941年推行的“統一領導、分散經營”和1942年推行的“統籌統支為主、自給自足為輔”的管理辦法，1943年推行的“統一領導、分區統籌”的财政方針既可保留體制上的統一性，又具備一定的靈活性，克服了 1942年統籌統支過于集中的不足。需要說明的是“各分區的力量不均，财政廳酌量分配補助金。由财廳直接負擔經費開支的隻有聯司、中央、西北局、邊區一級四大系統。”⑥為了提高與集中分區的生産能力，增強财政收入，邊區實行以分區為單位的一元化财政領導，做到實際上的分區财政統籌統支。
顯然，分區統籌明顯提高了分區一級的财政地位，分區政府開始具備獨立的财政收入。“分區的财政收入項目包括生産收入、牲畜買賣手續費、鬥傭稱傭、土地登記費、公産收入、公糧附加、司法罰款等。”“各分區按邊府所規定之辦法進行征收，地方收入的稅目、稅則、稅率，财經分會無權修改。”⑦這不僅劃定了分區财政收入的範圍，還規定了分區财經分會必須接受邊區政府的統一領導。由于分區财政地位的變化，1943年，邊區财政已變為事實上的三級财政，在之前的邊區與縣市兩級财政的基礎上增加了分區财政一級，變為邊區、分區和縣市三級财政。1943年發布的《西北财經辦事處成立以 來的工作及三十二年工作計劃》指出，為了“逐漸求得分區财政的完全自給自足，将分區地方收入，撥交分區作為财政收入，但須不違反政府的法令（如稅則稅率等）并按各分區生産基礎的強弱酌予分區以輔助，此項輔助，或支以現金，或指定某項稅收允許分區在不違反政府稅收統一領導的原則下，就地留支，以充實分區财政收入”。①可見，分區此時被賦予相對獨立的财政權力。另外，也被賦予了對所轄地方财政提供補助的責任，即所謂的“專署補助”。②
1943年開始，邊區地方财政建設取得了較大的進展。邊區在實行分區統籌的同時，還注意整理縣市地方财政，撥牲畜手續費、鬥傭、公産、司法罰款作為地方财政收入，不足部分允許地方附征公糧和生産自給解決，困難縣可以由上級政府酌量補助，包括邊區補助和分區的“專署補助”。同時，提出“縣地方财政實行獨立，各縣之地方支出，如行政教育群衆團體地方黨委以及一切屬于地方性質之費用完全由縣地方收入内解決。”③原則上，地方稅是地方财政的重要組成部分，地方稅占比的高低直接反映了地方财政獨立性的強弱。事實上，地方稅問題在 1942年底已經開始受到邊區政府的特别關注。1942年 10月邊區政府強調的幾個财政政策問題之一就是确定地方稅問題，“邊區各縣的經濟生活不同，各縣政府為民服務的需要亦不一緻。在财政上不能不在‘大同中照顧小異’，不能不在整财收支的統一而給地方相當的獨立性，因此應确定鬥傭、牲畜、公産、稅契、罰款等收入作為地方财政收入，在為總預算的收入中，作為地方的開支。”④顯然，這裡明确了鬥傭、牲畜、公産等收入專門資助地方開支，具有專款專用的性質，這就形成了實際意義上的地方稅。經過 1942年的探索，到 1943 年初， “邊區地方财政制度已确立，邊區前已正式制定鬥傭、牲畜兩稅為地方稅，自本月份（筆者注：1943 年1 月）起各縣即已實行。”⑤“牲畜稅與鬥傭自征收以來，收入數額逐漸擴大，卅二年劃為地方财政收入後，即成了縣區政府經費開支的主要項目。如安塞縣卅二年上半年的開支，即有四分之一即是靠上述稅費解決的。”⑥可見，地方稅制度在 1942年正式确立，并在1943 年1 月開始實施，此可以視為邊區地方财政制度形成的重要标志。1946年 12月，陝甘甯邊區政府實行地方财政自治的管理制度，頒布了《陝甘甯邊區建立縣财政自治大綱》，對縣财政自治的任務、職權、收支系統、财務制度等進行了具體規定。⑦這樣，地方财政的相對獨立性就有了制度保證，強化了縣财政自治。分級财政管理體制延伸至基層的這種做法一直沿襲到解放戰争時期。
總體上，就收入劃分看，在邊區、分區、縣市的各級财政中，相對而言，大宗收入基本劃歸邊區政 府，比如鹽稅、公糧（農業稅）等，這可以保障邊區政府具有統一領導全邊區财政經濟的能力；分區和縣市一級的收入相對來說多是數額較小的，這意味着财政分權在當時還是比較有限的。
從财政管理體制看，邊區在 1943 年實行的分區統籌，作為 1942年統籌統支辦法的部分延續，反映了邊區政策的連續性和穩定性。實踐中，“統一領導、分區統籌”方針的執行效果很好，邊區各分區的生産發展了，當年邊區收入中，取之于己的生産自給部分多于取之于民的部分，邊區人民的财政負 擔大幅減輕。邊區的支出方面，給地方的補助費僅占4.63%。⑧
五、結語
陝甘甯邊區實行集中領導下統一财政管理體制的形式經曆了系列變化和調整，呈現出不同的階段性特征：1937—1939年統一财政的提出，其初衷是号召在全邊區範圍内建立統籌統支模式；1940—1941年的統一領導、分散經營，實際上是全邊區統一領導下各地自收自支的自籌模式；1942年的統籌統支為主、自給自足為輔，實為全邊區範圍内對大部分收支項目實行統籌統支，同時輔以各單位自給，彌補邊區财政供給之不足；1943年的統一領導、分區統籌，實為以分區為統籌單位，在各分區内部進行收支統籌，同時邊區财政廳基于不同分區經濟基礎的強弱分别對其提供不同補助。可以看出，無論邊區統一财政模式如何演變，始終都屬于集中領導、統一财政的範疇，隻不過不同階段的财政管理形式涉及的财政統一程度、統籌範圍和層次存在一定的差别而已。邊區财政供給部分在 1941和1943年屬于統一領導下的分級财政管理，在1942年則更多屬于集中管理。無論邊區與分區、縣市政府的收支範圍如何劃分，都體現了一定的财政分權思想。
此外，陝甘甯邊區為了統一财政，還加強了與鄰近地區之間的橫向财政合作，其目标在于調劑資源。1942年邊區政府就與晉西北行政公署的财政合作指出，晉西北與邊區軍事領導上既已走向統一，地理上唇齒相依，有必要在聯防司令部領導之下逐漸實行财政經濟統一，加強邊區與晉西北的财政合作。①這些規定可視為陝甘甯邊區與鄰近地區加強橫向财政經濟合作、走向地區财政統一的開始。1943年，為了統一領導陝甘甯邊區與晉西北行政區的财政經濟、金融貿易等工作，成立了西北财經辦事處，其主要任務是溝通晉西北行政區與陝甘甯邊區的财經工作，并研究兩地區貿易貨币及财政收支走向統一的問題。②之後，陝甘甯邊區又策劃了與晉綏邊區貿易與稅收的統一。③顯然，與鄰近地區的橫向财政合作，為在抗日根據地加強黨的統一領導，實現中共政權下的統一财政做了良好鋪墊。
總之，陝甘甯邊區依據當時的政治經濟形勢狀況，初步構建各級政府之間的分級财政管理體制， 充分發揮了财政管理體制對邊區治理的作用，調動了邊區政府和地方政府的積極性。從曆史縱向看，大緻形成邊區财政管理的一條基本經驗或規律：在邊區财政經濟非常困難時期，邊區政權就傾向采用集中統一的财政管理體制，實現統籌統支，随着财政經濟形勢的好轉，邊區政權就傾向實行集中領導下的分級财政管理體制，實行一定程度的财政分權。
作者單位：澳门永利集团304官网手机（注釋從略，完整版請參考本雜志紙質版）
甘小武：《集權與分權：陝甘甯邊區抗日民主政權财政管理體制的探索》，中國經濟史研究2025年第1期。
